Автономное учреждение

Е.Л. Игнатьева,

канд. эконом. наук,

директор Центра научных исследований

социально-экономических проблем культуры,

зав. кафедрой управления Академии переподготовки

работников искусства, культуры и туризма (АПРИКТ)

Автономное учреждение как новая модель хозяйствования учреждения культуры.

В настоящее время предпринимаются попытки внедрить в сфере культуры технологию «бюджетирования, ориентированного на результат», предполагающую прямую связь между распределением бюджетных ресурсов и результатами их использования. Важнейшим направлением бюджетирования является перевод ряда бюджетных учреждений (БУ) в автономные (АУ).

На сегодняшний день стремление перевести БУ АУ исходит как «снизу», так и «сверху».

С одной стороны, БУ, имеющие существенные внебюджетные источники доходов, хотят избавиться от жестких рамок этой формы. Наибольшие нарекания руководителей БУ вызывают тотальный контроль за расходованием финансовых средств со стороны органов казначейства и необходимость использования так называемого закона о тендерах.

С другой стороны, показатель числа бюджетных учреждений, переведенных в статус автономных, включен в перечень показателей, утвержденных Президентом РФ для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Подчеркнем, что субъекты федерации отчитываются по данной позиции общей цифрой, характеризующей интенсивность процесса на территории всего региона, в т.ч. и на муниципальном уровне.

Будем откровенны, утверждение таких индикаторов в значительной мере подрывает принцип добровольности перехода в АУ, заложенный в законодательстве, чему есть достаточно красноречивых примеров.

Пакет законодательных актов, регламентирующих деятельность АУ, включает:

  • Федеральный закон от 03.11.06 №174-ФЗ (ред. от 18.10.07) «Об автономных учреждениях».

  • Федеральный закон от 03.11.06 №175-ФЗ (ред. от 26.04.07) «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях», а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений».

Перечень подзаконных актов, принятых Правительством РФ, и Методических рекомендаций Минэкономразвития России приведен в Приложениях.

Сходство и различие бюджетных и автономных учреждений.

Вопреки распространенным заблуждениям, АУ – это не новая организационно-правовая форма, а новый тип государственного (муниципального) учреждения.

Сходство основных характеристик АУ и БУ довольно существенно. При переходе БУ в АУ сохраняются

  • орган, выполняющий функции учредителя;

  • форма собственности;

  • организационно-правовая форма;

  • цели и виды основной деятельности;

  • закрепленные ранее за БУ имущество и земельный участок;

  • гарантированное финансирование из соответствующего бюджета.

Вместе с тем, АУ обладают рядом отличительных черт. Основные различия БУ и АУ представлены в таблице.

Критерии сравнения

Бюджетные учреждения

Автономные учреждения

1

2

3

Бюджетное финансирование

На основе бюджетной сметы

В виде субсидии на выполнение задания учредителя по основной деятельности

Распоряжение имуществом

Не вправе распоряжаться любым имуществом, закрепленным собственником. Особо ценное движимое имущество не выделяется. Полученные доходы зачисляются в бюджет

Самостоятельно распоряжаются закрепленным имуществом, кроме недвижимого и особоценного движимого имущества, закрепленного собственником или приобретенного за счет выделенных им средств

Субсидиарная ответственность

Есть

Нет

Ответственность учреждения по своим обязательствам

Имеющимися в распоряжении денежными средствами

Всем закрепленным имуществом за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного собственником или приобретенного за счет выделенных им средств

Органы управления

Руководитель.

Могут быть совещательные органы и органы самоуправления

Наблюдательный совет. Руководитель.

Иные органы (художественный совет и т.п.)

Контроль

Контроль за расходованием средств со стороны казначейства

Обязательный аудит годовой бухгалтерской отчетности.

Отчетность

Предоставляют отчет по требованию учредителя

Обязаны ежегодно публиковать отчет о своей деятельности и об использовании закрепленного за ними имущества в определенных учредителем СМИ.

Бухгалтерский учет

Бюджетный учет

Бухучет на основе хозрасчетного плана счетов.

Система налогообложения

Не могут переходить на упрощенную систему налогообложения

Могут переходить на упрощенную систему налогообложения

 Перевод БУ в АУ не означает приватизацию (поскольку форма собственности - государственная или муниципальная - не меняется) и лишение бюджетного финансирования.

Специфика бюджетного финансирования АУ заключается в том, что оно осуществляется не на основе статей бюджетной сметы, а в виде субсидии, выделяемой общей суммой на выполнение задания учредителя по основной деятельности. Величина субсидии определяется с учетом расходов на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества, закрепленного за АУ, а также на уплату соответствующих налогов (налога на имущество, земельного налога).

Кроме того, в законодательстве продекларировано финансовое обеспечение развития АУ в рамках утвержденных программ. На первый взгляд, данная норма обеспечивает даже некоторое преимущество бюджетного финансирования АУ по сравнению с БУ. Однако в законе не конкретизируется содержание и порядок финансирования программ развития АУ, а резервирование на эти цели бюджетных средств на практике маловероятно.

Задание, установленное АУ, в отличие от государственного (муниципального) заказа является обязательным, т.е. носит гарнированный характер и не предусматривает конкурсное распределение бюджетных средств. Таким образом, в части финансирования задания, АУ не попадает под действие Закона №94-ФЗ. Это не исключает возможности участия АУ в реализации социокультурных программ, утвержденных органами управления на конкурсной основе.

Доходы АУ формируются также за счет платежей юридических и физических лиц. Сверх объемов задания учредителя АУ вправе по своему усмотрению возмездно оказывать услуги, относящиеся к основной деятельности или носящие по отношению к ней дополнительный характер, при условии, что они предусмотрены в уставе. Все полученные АУ средства, включая бюджетные, хранятся на расчетных счетах в коммерческих банках.

АУ в отличие от БУ самостоятельно распоряжается доходами от своей деятельности и приобретенным на них имуществом. Однако большая самостоятельность в распоряжении имуществом влечет за собой снижение гарантий со стороны органов государственной власти и местного самоуправления. Собственник имущества АУ не несет ответственности по его обязательствам. При этом банкротство АУ в законодательстве не предусмотрено.

АУ отвечают по своим обязательствам всем закрепленным за ними имуществом. Тем не менее, их имущественная ответственность все равно ограничена, т.к. за ее рамками остается основная часть имущества – недвижимое и особо ценное движимое имущество, закрепленное собственником или приобретенное за счет выделенных им средств.

В автономных учреждениях предусмотрено создание коллегиального общественно-государственного органа управления - наблюдательного совета. Он утверждает проекты отчетов о деятельности АУ и об использовании его имущества, об исполнении плана финансово-хозяйственной деятельности, годовую бухгалтерскую отчетность. Кроме того, по широкому кругу вопросов наблюдательный совет принимает решения, дает заключения или рекомендации.

АУ освобождаются от административного контроля со стороны органов казначейства. Контроль их деятельности осуществляется путем проведения аудита годовой бухгалтерской отчетности. Предъявляются более высокие требования к публичности и прозрачности информации АУ. Так, АУ обязаны ежегодно публиковать отчет о своей деятельности и об использовании закрепленного за ними имущества в определенных учредителем СМИ. Перечень документов, открытость и доступность которых должно обеспечивать АУ, приведен в ч. 13 ст.2 Закона «Об автономных учреждениях».

АУ ведут не бюджетный учет, а бухгалтерский учет на основе хозрасчетного плана счетов, который безусловно проще, но требует переучивания кадров. Особенности бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности АУ уже освещались на страницах журнала.

АУ могут переходить на упрощенную систему налогообложения, однако при этом должны учитываться ограничения, предусмотренные статьями 346.12 и 346.13 Налогового кодекса РФ. Например, средняя численность работников за налоговый (отчетный) период, определяемая в порядке, устанавливаемом федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области статистики, не должна превышать 100 человек. В настоящее время существуют и сторонники, и противники перехода АУ на упрощенную систему налогообложения. Решение о переводе на «упрощенку» конкретных АУ следует принимать только после проведения скрупулезных экономических ресурсов.

Достоинства и риски автономного учреждения.

Анализ отличительных черт АУ позволяет выявить достоинства и риски этого типа государственного (муниципального) учреждения.

Несомненным достоинством АУ является их большая по сравнению с БУ финансово-хозяйственная самостоятельность, в т.ч. возможность распоряжаться доходами от своей деятельности и приобретенным на них имуществом.

АУ в праве:

  • открывать расчетные счета в банках, т.е. уйти от казначейской системы исполнения бюджета;

  • вести бухгалтерский учет на основе хозрасчетного плана счетов;

  • не использовать Закон №94-ФЗ;

  • привлекать заемные средства;

  • совершать крупные сделки (с предварительного согласия наблюдательного совета);

  •  передавать денежные средства и иное имущество в качестве учредителя или участника других юридических лиц (с согласия учредителя) и т.д.

Таким образом, если бюджетные учреждения культуры, перешедшие в статус АУ, получают гарантированное и достаточное бюджетное финансирование, привлекают средства из внебюджетных источников и при этом самостоятельно распоряжаются доходами от своей деятельности, то их финансовое положение может даже улучшиться.

Однако, несмотря на отмеченные достоинства, переход в статус автономного учреждения сопряжен с серьезными рисками.

К рискам АУ можно отнести:

1. Финансовую нестабильность.

Прежде всего, подчеркнем недостаточную обоснованность подходов к формированию задания учредителя по основной деятельности АУ и его финансовому обеспечению. На практике величина субсидии АУ определяется исходя из достигнутого в предшествующий период уровня бюджетного финансирования БУ. В условиях экономического кризиса объем бюджетного финансирования многих БУ был существенно уменьшен, поэтому в статус АУ они переходят с низкого финансового «старта». Более того, законодательством допускается уменьшение задания учредителя и соответственно величины субсидии, выделяемой на его выполнение. При этом собственник не несет ответственности по обязательствам АУ. Отсутствие субсидиарной ответственности собственника, ограниченная имущественная ответственность самих АУ усложняют их взаимодействие с кредиторами и поставщиками, делают нежелательными партнерами. Можно отметить и необходимость изыскивать средства на проведение ежегодных аудиторских проверок, что вызывает дополнительные финансовые затруднения, особенно у муниципальных учреждений культуры.

2. Ограничение полномочий руководителя.

Полномочия руководителя АУ ограничиваются компетенцией наблюдательного совета, в том числе необходимостью принятия его решений по крупным сделкам и сделкам с заинтересованностью. При этом в законодательстве не предусмотрена ответственность наблюдательного совета за результаты финансово-хозяйственной деятельности АУ.

Обратим внимание, что в соответствии с «Основами законодательства Российской Федерации о культуре» (ст.41.1) по инициативе организации культуры, созданной в форме АУ, учредитель может принять решение об упразднении наблюдательного совета АУ. В этом случае его функции исполняются учредителем. Многим учреждениям культуры, переходящим в статус АУ, такой путь представляется более предпочтительным. Однако ряд директоров считают деятельность наблюдательного совета оказанием реальной помощи руководителю. Опытный менеджер, владеющий механизмами социального партнерства, способен использовать работу наблюдательного совета во благо развития своего учреждения. Так, за рубежом наблюдательные советы, содействуя привлечению дополнительных денежных средств, выступают гарантами финансовой стабильности организаций культуры.

3. Угрозу снижения социальной защищенности работников.

В рамках получаемой АУ субсидии фонд заработной платы не выделяется и не подлежит индексации. Это может негативно отразиться на уровне оплаты работников тех учреждений, которые не имеют существенных внебюджетных источников финансирования.

Кроме того, в законодательстве об АУ не прописано, сохраняются ли за ними экономические льготы, а за их работниками социальные гарантии, например, льготные тарифы на коммунальные услуги, доплаты за почетные звания, компенсации и др. Таким образом, решение этих вопросов полностью отдается на откуп соответствующим органам власти и в значительной степени зависит от состояния бюджетов и позиции финансистов.

Причины, сдерживающие переход БУ в АУ.

В целом, переход бюджетных учреждений культуры в автономные не получил пока широкого распространения, так как сдерживается следующими причинами:

  •  дефицит бюджетов подавляющего большинства территорий, что не позволяет установить реальную величину субсидии, выделяемой на выполнение задания учредителя, при ограниченности платежеспособного спроса физических и юридических лиц на культурные услуги;
     
  •  слабость материально-технической базы объектов культуры, незавершенность процессов оформления прав учреждений на имущество и земельные участки;
     
  •  недостаток квалифицированных кадров, в том числе управленческих, что снижает качество культурных услуг и их конкурентоспособность;
     
  •  громоздкость процедуры перехода, предполагающая переоформление всех правоустанавливающих документов;
     
  •  неразработанность в полном объеме нормативных правовых актов, необходимых для перехода на региональном и муниципальном уровнях.

На двух последних причинах остановимся подробнее. Изначально предполагалось, что процедура перевода БУ в АУ будет простой, и поскольку такой перевод не считается реорганизацией и сведется к внесению необходимых изменений в устав. В действительности процедура оказалась достаточно громоздкой. Заполнение формы предложения о создании АУ путем изменения типа БУ (45 позиций) с приложением перечней имущества; утверждение изменений в устав или нового устава; перерегистрация в налоговых и статистических органах, всевозможных фондах; открытие расчетного счета в банке; переоформление свидетельств на имущество и земельные участки; изменение реквизитов всех заключенных договоров; внесение новых записей в трудовые книжки работников – вот далеко не полный перечень необходимых шагов.

Если перевод осуществляется после принятия нормативного правового акта о бюджете на соответствующий финансовый год, то в него нужно внести изменения, чтобы выделить субсидии, предоставляемые АУ.

Кроме того, БУ, переводимые в статус АУ, обязаны дважды с периодичностью один раз в месяц поместить в Вестнике государственной регистрации соответствующее уведомление, причем на платной основе.

Для перевода БУ в АУ на региональном и муниципальном уровнях должен быть утвержден пакет необходимых нормативных правовых актов. Постановления Правительства РФ, перечисленные в Приложении 1, являются документами общего действия. Остальные Постановления Правительства РФ (см. Приложение 2) распространяются только на федеральные АУ, для всех остальных они носят ориентировочный характер и могут быть использованы территориями при подготовке собственных документов:

  •  об утверждении Положения об осуществлении региональными (муниципальными) органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя региональных (муниципальных) АУ;
     
  •  о порядке подготовки предложений о создании автономных учреждений (субъекта РФ, муниципального образования) путем изменения типа существующих государственных (муниципальных) учреждений;
     
  •  о порядке определения видов особо ценного движимого имущества АУ, созданного на базе имущества, находящегося в собственности субъекта РФ (муниципального образования);
     
  •  об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении АУ, созданного на базе имущества, находящегося в собственности субъекта РФ (муниципального образования) и порядке финансового обеспечения выполнения задания.

Многие позиции, заложенные в этих документах, нуждаются в учете отраслевой специфики: формирование конкретного перечня особо ценного движимого имущества, закрепленного за АУ; утверждение формы задания учредителя и отчета о его выполнении и т.д.

Обратим внимание, что законодательство предусматривает возможность «возвращения» АУ в форму бюджетного учреждения, что предполагает принятие органами исполнительной власти всех уровней нормативного акта, регламентирующего порядок изменения типа АУ. На федеральном уровне и в подавляющем большинстве территорий «ушли» от разработки подобного документа, а там, где такой акт все-таки принят, он носит достаточно формальный, технологический характер. Представляется, что для установления прозрачных «правил игры» вопросы обратного перевода в статус БУ должны быть четко прописаны если не в отдельном документе, то хотя бы в одном из актов, принимаемых в обязательном порядке. В любом случае механизм перевода нельзя сводить только к процедурным вопросам, необходимо отразить основания и условия изменения типа АУ.

Органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления предоставлено право утверждать перечни государственных (муниципальных) учреждений, тип которых не подлежит изменению. Часть территорий этим правом воспользовались, причем их перечни в области культуры существенно различаются. Наличие перечня не является надежной гарантией незыблемости правового статуса БУ, поскольку со временем он может быть изменен. В то же время и при отсутствии такого документа органы власти могут сохранять нынешний правовой статус учреждений культуры.

В некоторых регионах утверждается типовой устав автономного учреждения. Законом «Об автономных учреждениях» не предусматривается типовой устав, следовательно, речь может идти только о примерном уставе, который разрабатывать не обязательно, а если и осуществляется его разработка, то только как рекомендательного документа.

На муниципальном уровне существуют дополнительные препятствия, сдерживающие переход бюджетных учреждений культуры в автономные.

Так, создание культурных центров путем присоединения к культурно-досуговым учреждениям «незарабатыващих» муниципальных учреждений (библиотек, музеев) делает эту структуру менее гибкой и маневренной, что затрудняет возможности перехода в АУ.

Бухгалтерский учет муниципальных учреждений культуры обычно ведут централизованные бухгалтерии. Не совсем понятно, как муниципальные АУ, обслуживаемые централизованной бухгалтерией, смогут воспользоваться своей финансово-хозяйственной самостоятельностью. Так, трудно себе представить, что работники централизованной бухгалтерии будут сочетать ведение бюджетного учета БУ и бухгалтерского учета АУ на основе хозрасчетного плана счетов.

Первостепенное значение имеет существующее на сегодняшний день недоверие к органам власти – как к федеральным, так и к региональным и муниципальным. Недоверие к властям проявляется:

  •  в опасениях, что в федеральное законодательство будут внесены изменения, которые повлекут «снятие» АУ с бюджетного финансирования;
     
  •  ожидании снижения величины бюджетного финансирования АУ , поскольку многие представители финансовых органов на местах рассматривают АУ как средство уменьшения нагрузки на соответствующий бюджет.

В последние месяцы распространилась информация о проекте Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». В этой связи в профессиональном лексиконе появилась аббревиатура БУНТ – бюджетное учреждение нового типа. Согласно законопроекту, уже в начале 2010 г. подавляющее большинство бюджетных учреждений превратятся в БУНТы, которые по многим характеристикам приближаются к АУ. Келейность в подготовке столь важного законодательного акта, отсутствие достоверных сведений о сути и сроках предполагаемых изменений мешает принятию взвешенных решений и органами исполнительной власти, и самими учреждениями культуры.

Осуществление действий, направленных на устранение или смягчение сдерживающих факторов, создание необходимых предпосылок позволит активизировать процессы перехода бюджетных учреждений в статус автономных и повысить привлекательность АУ как одного из перспективных механизмов хозяйствования учреждений культуры.

 

Приложение 1.

Постановления Правительства РФ, являющиеся документами общего действия.

1. Постановление Правительства РФ от 28.05.07 № 325 «Об утверждении формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения».

2. Постановление Правительства РФ от 31.05.07 №337 «О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения» (в ред. от 05.08.09).

3. Постановление Правительства РФ от 18.10.07 №684 «Об утверждении Правил опубликования отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании закрепленного за ним имущества»

 

Приложение 2.

Постановления Правительства РФ, действие которых распространяется на федеральные автономные учреждения.

1. Постановление Правительства РФ от 10.10.07 № 662 «Об утверждении положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального автономного учреждения».

2. Постановление Правительства РФ от 24.12.07 № 924 «Об утверждении Правил подготовки предложений о создании федеральных автономных учреждений путем изменения типа существующих федеральных государственных учреждений».

3. Постановление Правительства РФ от 18.03.08 № 182 «Об условиях и порядке формирования задания учредителя в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения задания».

4. Постановление Правительства РФ от 29.12.08 № 1065 «О порядке формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями».

 

Приложение 3.

Методические рекомендации, утвержденные Министерством экономического развития РФ.

1. Приказ Министерства экономического развития РФ от 20.07.07 №261 (в ред. от 22.10.07) «Об утверждении методических рекомендаций по заполнению формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения».

2. Приказ Министерства экономического развития РФ от 03.12.08 №423 «Об утверждении типовой формы соглашения между учредителем и федеральным автономным учреждением о порядке и условиях предоставления субсидий на возмещение нормативных затрат на оказание услуг физическим и (или) юридическим лицам».

3. Приказ Министерства экономического развития РФ от 03.12.08 №424 «Об утверждении методических рекомендаций по формированию задания учредителя в отношении федерального автономного учреждения».

4. Приказ Министерства экономического развития РФ от 17.04.09 №134 «Об утверждении методических рекомендаций по расчету нормативных затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за федеральным автономным учреждением, или приобретенного федеральным автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества (за исключением имущества, сданного в аренду с согласия учредителя), а также на уплату налогов, в качестве объектов налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки».